03.06.2005
Aktuelle Informationen der SPD-Bundestagsfraktion zum Entsendegesetz
1. Es war Leitgedanke für die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch wirtschaftliche Verflechtung den Frieden zu sichern und wirtschaftliche Prosperität zu fördern. Herzstück des Gebildes war und ist deshalb der Binnenmarkt mit seinen Bestimmungen über den freien Kapitalverkehr, über den freien Warenverkehr und über die derzeit in Diskussion stehenden Freiheiten, nämlich die Niederlassungsfreiheit, die Dienstleistungsfreiheit und die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Allen Staaten, die nach 1957 der Europäischen Union beigetreten sind, sind diese Freiheiten eingeräumt worden.
2. Der Grundsatz der Niederlassungsfreiheit (Art. 43 ff EG-Vertrag) erlaubt einem Wirtschaftsteilnehmer (sei es eine natürliche oder juristische Person) eine wirtschaftliche Tätigkeit in stabiler und kontinuierlicher Art und Weise in einem oder mehreren Mitgliedstaaten zu verfolgen. Die Niederlassungsfreiheit wurde bereits in den 90er Jahren den neuen Beitrittsstaaten uneingeschränkt durch die Europaabkommen gestattet, Polen beispielsweise mit Wirkung ab 01.02.1994, Tschechien ab 01.02.1995 und den baltischen Staaten ab 01.02.1998.
3. Der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 ff EG-Vertrag) ermöglicht einem Wirtschaftsteilnehmer, seine Dienste vorübergehend in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen, ohne sich dort niederlassen zu müssen.
4. Innerhalb der Gemeinschaft ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 39 ff EG-Vertrag) gewährleistet. Sie umfasst das Recht sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Beschäftigung auszuüben. Ausgestaltet ist das Recht auf Arbeitnehmerfreizügigkeit durch das Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern. § 13 des Regelungswerkes enthält Sondervorschriften für die Staatsangehörigen der Beitrittsstaaaten.
5. Alle Beitrittsstaaten außer Zypern und Malta mussten auf Verlangen der EU Übergangsregelungen bezüglich der Arbeitnehmerfreizügigkeit hinnehmen (2+3+2 – Abkommen). Während einer zweijährigen Übergangsfrist besteht in Bezug auf die mittel- und osteuropäischen Beitrittsstaaten keine gemeinschaftsrechtliche Arbeitnehmerfreizügigkeit; es gelten insofern die nationalen und bilateralen Regelungen des Arbeitsmarktzuganges fort. Die Mitgliedstaaten können somit entscheiden, inwieweit sie ihren Arbeitsmarkt ab dem Beitritt auf Grund nationaler Maßnahmen für Staatsangehörige aus den Beitrittsstaaten weiter öffnen. Vor Ablauf der ersten Phase sind die Alt-Mitgliedstaaten verpflichtet, in einer förmlichen Mitteilung die EU-Kommission darüber zu unterrichten, ob sie gemäß der im Beitrittsvertrag vereinbarten Übergangsregelungen nationale Maßnahmen zur Beschränkung des Arbeitsmarktzuganges für weitere drei Jahre weiterführen wollen oder Freizügigkeit nach Gemeinschaftsrecht gewähren. Alt-Mitgliedstaaten, die nach fünf Jahren noch weiterhin nationale Zugangsregelungen zum Arbeitsmarkt aufrechterhalten wollen, müssen der EU-Kommission förmlich mitteilen, dass sie die Übergangsregelungen noch für weitere zwei Jahre wegen der schwierigen nationalen Arbeitsmarktlage anwenden wollen. Damit ist dann die Maximaldauer von sieben Jahren erreicht. Spätestens sieben Jahre nach dem Beitritt gilt volle Freizügigkeit.
6. Im Rahmen der Beitrittsverhandlungen wurde bei der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung im Baugewerbe, einschließlich verwandter Wirtschaftszweige, und in Teilbereichen des Handwerks (Reinigungsgewerbe, Innendekoration) eine Übergangsfrist vereinbart. Deutschland und Österreich können, um schwerwiegenden Störungen in empfindlichen Dienstleistungssektoren auf ihren Arbeitsmärkten zu begegnen, die sich aus dem freien Dienstleistungsverkehr ergeben könnten, vom freien Dienstleistungsverkehr abweichen. Voraussetzung ist, dass sie gemäß den Übergangsbestimmungen Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit anwenden, um die zeitweilige grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern durch im Beitrittsland niedergelassene Unternehmen einzuschränken.
7. Es war ein großer Erfolg der Bundesregierung, Übergangsfristen durchzusetzen. Am Brüsseler Verhandlungstisch hat sich Deutschland zusammen mit Österreich in einer Situation der politischen Isolation befunden. Irland und Großbritannien haben beispielsweise immer signalisiert, ihre Arbeitsmärkte sofort öffnen zu wollen.
8. Der Arbeitsmarktzugang von Arbeitnehmern aus den Beitrittsstaaten wurde mit dem Tag des Beitritts verbessert. Dies gilt insbesondere für die sog. Gemeinschaftspräferenz. Arbeitskräfte aus den Beitrittsstaaten erhalten den Vorzug vor Arbeitskräften aus Drittstaaten, sofern sie Tätigkeiten aufnehmen wollen, für die eine Zugangsmöglichkeit zum deutschen Arbeitsmarkt besteht. Darüber hinaus sieht der Beitrittsvertrag vor, dass eine rechtmäßige Beschäftigung in den bisherigen EU-Staaten unter bestimmten Voraussetzungen zu einem uneingeschränkten Arbeitsmarktzugang führt. Staatsangehörige aus den neuen Beitrittsstaaten „die am Tag des Beitritts (oder nach dem Beitritt) für einen unterbrochenen Zeitraum von 12 Monaten oder länger zum Arbeitsmarkt zugelassen waren, …“ erhalten Zugang zum Arbeitsmarkt. Insoweit existiert auch eine Regelung für Familienangehörige. Dieses Recht gilt nicht für entsandte Arbeitnehmer. Die Sonderregelungen für Saisonarbeitnehmer, die Gastarbeitnehmerabkommen und die Werkvertragsarbeitnehmervereinbarungen gelten weiter. Zum deutschen Arbeitsmarkt sind auch Grenzgänger zugelassen. Im Übrigen sind die Regelungen der §§ 284 ff SGB III, die Arbeitsgenehmigungsverordnung und die Anwerbestoppausnahmeverordnung, zum Teil ergänzt durch bilaterale Vereinbarungen, ausschlaggebend. Während der Übergangszeit zur Arbeitnehmerfreizügigkeit ist eine Tätigkeit von Staatsangehörigen der Beitrittsstaaten als Leiharbeitnehmer nicht möglich, da nach den Bestimmungen des Arbeitsgenehmigungsrechts Arbeitserlaubnisse generell nicht an Arbeitnehmer erteilt werden können, die als Leiharbeitnehmer tätig werden wollen.
9. Sofern Staatsangehörige aus den Beitrittsstaaten als Selbständige in Deutschland tätig werden wollen, haben sie wie Inländer neben berufs- und gewerberechtlichen Bestimmungen auch die EU-spezifischen aufenthaltsrechtlichen Vorschriften zu beachten.
10. Es ergeben sich folgende Möglichkeiten, für Arbeitnehmer und Selbständige aus den Beitrittsstaaten in Deutschland tätig zu sein:
a.) Es ist zulässig, sich in Deutschland niederzulassen und dort eine selbständige Tätigkeit auszuüben. Eine Beschränkung auf bestimmte Branchen existiert nicht. Der Einsatz der ausländischen Schlüsselpersonen (z.B. Geschäftsführer, Prokuristen, leitende Angestellte) ist gem. § 9 Ziffer 1 und 2 der Arbeitsgenehmigungsverordnung ohne Arbeitsgenehmigung am Sitz der Niederlassung gestattet. Weitere Arbeitnehmer bedürfen einer Genehmigung nach den Regelungen des Arbeitserlaubnisrechts.
Sollte tatsächlich eine Niederlassung und eine selbständige Tätigkeit vorliegen, so besteht nur bei Verstößen gegen berufsrechtliche Bestimmungen (z.B. Gewerberecht) eine Vorgehensweise. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, dass eine Niederlassung einer „festen“ Einrichtung bedarf, also z.B. eines Büros oder Lager- bzw. Geschäftsräumen. Eine Schlafstelle in einer Kleinwohnung stellt keine Niederlassung dar. Hier obliegt den Handwerkskammern eine Prüfpflicht, bevor sie Anmeldungen entgegennehmen und solche „Niederlassungen“ in das Verzeichnis nach §§ 18, 19 HWO aufnehmen. Damit wäre die Grundlage gegeben, den betroffenen Personen unter Hinweis auf das EU-Recht die vorgesehene Tätigkeit zu untersagen. Bei Scheinselbständigkeit liegt ein Verstoß gegen das Arbeitserlaubnisrecht vor. Es ist sehr zeitaufwendig, eine Scheinselbständigkeit festzustellen.
b.) Es ist zulässig, als Firmeninhaber mit Sitz in einem Beitrittsland persönlich die selbständige Tätigkeit in Deutschland anzubieten. Auch insoweit sind nur die berufsrechtlichen Bestimmungen einzuhalten. Die Ausführungen zur Scheinselbständigkeit gelten entsprechend.
c.) Außerhalb der dienstleistungsbeschränkten Bereiche darf eine Firma mit Sitz in einem Beitrittsland auch ihre Arbeitnehmer für die Auftragsabwicklung in Deutschland einsetzen. Eine Arbeitsgenehmigung ist für die Arbeitnehmer nicht erforderlich. Die Firma muss aber im Beitrittsland in das Wirtschaftsleben integriert sein, der Auftrag muss zeitlich beschränkt sein, es muss weiterhin das Direktionsrecht über die entsandten Arbeitnehmer ausgeübt werden. Betreffend die beschränkten Dienstleistungsbereiche gilt das Arbeitsgenehmigungsrecht.
Wenn die Firma in einem Beitrittsland tatsächlich nicht in das Wirtschaftsleben integriert ist oder eine dauerhafte Auftragstätigkeit in Deutschland vorliegt, liegt keine Entsendung vor. Durch Zusammenarbeit zwischen den Sozialversicherungsträgerin in Deutschland und den neuen EU-Mitgliedsstaaten auf der Basis der EU VO 1408/71 müssen im Zweifel Feststellungen über die ausländischen Unternehmen getroffen werden. Den deutschen Sozialversicherungsträgern werden dann zu Unrecht Beiträge vorenthalten. Nach richtiger Auffassung des BMWA sowie der Bundesagentur für Arbeit liegt ein Verstoß gegen das Arbeitserlaubnisrecht vor.
11. Die Bundesregierung hat eine „Task Force Dienstleistungsmissbrauch“ eingesetzt. Sie hat folgende zentrale Aufgaben:
a.) Überprüfung der Rechtsvorschriften im Hinblick auf Verhinderung des Missbrauchs der EU-rechtlichen Bestimmungen zur Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit
b.) Kontrolle und Verfolgung illegaler Arbeitnehmerüberlassung
c.) partnerschaftlicher Dialog, insbesondere mit den neuen EU-Mitgliedstaaten zum gemeinsamen Vorgehen gegen „schwarze Schafe“
d.) Koordinierung eines Bund-Länder-Gremiums, um ein abgestimmtes Vorgehen sicherzustellen.
Im Übrigen wird auf die Ausschussdrucksache 15(9)/1911 des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit vom 09. Mai 2005 verwiesen.
12. Das geänderte Entsendegesetz zeigt Wirkung, soweit Arbeitnehmer bzw. Scheinselbständige eingesetzt werden. Es greift nicht, soweit zulässigerweise Selbständige tätig werden.
13. Außer der Ausdehnung auf alle Branchen sind in der Gesetzesinitiative zum Entsendegesetz im Prinzip keine materiellen Änderungen vorhanden. Das Entsendegesetz setzt bundesweite Tarifvertragsstrukturen voraus. Das europarechtliche Verbot der Ausländerdiskriminierung beinhaltet, dass die gefundenen Regelungen, beispielsweise ein Mindestlohn, auch für Inländer gelten müssen. Das Entsendegesetz enthält Privilegierungen bei der Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrages im Vergleich zum Tarifvertragsgesetz.
14. Folgende Argumente können für eine Änderung des Entsendegesetzes angeführt werden:
a.) Schutz der Wanderarbeitnehmer
b.) Chancengleichheit für inländische Arbeitnehmer und für inländische Unternehmer im Vergleich zur neuen Konkurrenz
c.) Schließung einer Schutzlücke im dt. Arbeitsrecht durch Schaffung eines Mindestlohns, soweit bundesweite Tarifvertragsstrukturen geschaffen werden und ein Antrag auf Allgemeinverbindlichkeitserklärung durch eine der Tarifvertragsparteien gestellt wird. Die Schaffung bundesweiter Tarifvertragstrukturen dürfte in einigen Gewerkschaftsbereichen problembehaftet sein. Eine gesetzlicher Mindestlohn ist eine überlegenswerte Alternative.
i.) § 10 SGB II (Hartz IV) mutet dem Hilfebedürftigen jede Arbeit zu. Die Regelung war unsererseits nicht gewollt. Sie geht auf die Union zurück. Ein Tarifvertrag nach dem Entsendegesetz schafft eine Schutzregelung.
ii.) § 138 Abs. 2 BGB ist unzureichend. § 138 Abs. 2 BGB setzt ein auffälliges Missverhältnis zwischen Arbeitsleistung und Verdienst voraus. Die Vergütungsvereinbarung muss unter Ausnutzung einer Zwangslage, der Unerfahrenheit, des Mangels an Urteilsvermögen oder einer erheblichen Willensschwäche zustande gekommen sein. Das Bundesarbeitsgericht konkretisiert: Lohnwucher liegt erst dann vor, wenn weniger als zwei Drittel des Tariflohns bzw. des ortsüblichen Lohns gezahlt wird. Ein Tarifvertrag nach dem Entsendegesetz schafft eine Schutzregelung.
iii.) In der Bundesrepublik gibt es einen ausgeprägten Niedriglohnbereich. Bei uns arbeiten etwa 7,7 Mio. vollzeitbeschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen in Niedriglohnbereichen. Sie erhalten Verdienste zwischen 50 Prozent und 75 Prozent des Durchschnitteinkommens (2003 betrug der durchschnittliche Bruttoverdienst 2.884 Euro für Vollzeitarbeit in Deutschland). Etwa 2,5 Mio. vollzeitbeschäftigte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, das sind 12 Prozent aller Vollzeitbeschäftigten, haben ein effektives Einkommen unter 50 Prozent des Durchschnitteinkommens. Diese Beschäftigten erhalten Armutslöhne und sind mehr oder weniger von einer angemessenen Lebensführung ausgeschlossen – und das trotz Vollzeitarbeit. Ein Tarifvertrag nach dem Entsendegesetz schafft eine Schutzregelung.
iv.) In einer umfassenden, international vergleichenden Studie aus dem Jahr 1998 kommt die OECD zu dem Ergebnis, dass zwischen der Existenz von Mindestlöhnen und der Beschäftigungshöhe in traditionellen Niedriglohnbranchen kein eindeutiger Zusammenhang bestehe. Zu ähnlichen Resultaten gelangen auch laut der Hans Böckler Stiftung neuere Untersuchungen aus den USA und mehreren europäischen Ländern. Konkretes Beispiel ist Großbritannien. Dort sagten Kritiker bei der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns im Jahr 1999 ebenfalls massive Beschäftigungsverluste voraus. Zahlreiche wissenschaftliche Analysen haben indes belegt, dass diese Sorgen unbegründet waren. Während der gesetzliche Mindestlohn in Großbritannien zwischen 1999 und 2004 von 3,60 auf 4,85 britische Pfund (etwa 7,10 Euro) erhöht wurde, ist die Arbeitslosenquote von 6,2 Prozent (1998) auf 4,7 Prozent (2004) zurückgegangen. Mittlerweile wird der gesetzliche Mindestlohn von allen gesellschaftlichen Gruppen einschließlich der Arbeitgeber als wichtiges soziales Regelungsinstrument akzeptiert.
d.) Das Entsendegesetz hat sich bewährt. In der Baubranche gab und gibt es auf Gewerkschafts- wie auf Arbeitgeberseite die gemeinsame Position, dass allgemeinverbindliche international zwingende Mindestlöhne für die Branche angesichts der immensen aus- und inländischen Schmutz- und Dumpingkonkurrenz überlebenswichtig sind. Michael Knipper, Hauptgeschäftsführer des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie, hat aktuell zur Bedeutung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes für die Baubranche festgestellt, dass ohne dieses Gesetz, weitere 250.000 Jobs weggefallen wären. Der Bundesgeschäftsführer des Bundesinnungsverbandes des Gebäudereinigerhandwerks fordert aktuell eine Änderung des Entsendegesetzes.
15. Jürgen Rüttgers meinte gegenüber dem Reutlinger General-Anzeiger, das Entsendegesetz sei ein "geeignetes Mittel, Auswüchse zu verhindern". Angela Merkel erklärte im Handelsblatt vom 11.04.2005: „Wenn jetzt andere Branchen, wie aktuell die fleischverarbeitende Industrie, mit ähnlichen Problemen wie die der Baubranche konfrontiert werden, muss die Politik die vorhandenen Möglichkeiten prüfen, die Probleme zu lösen.“
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